市委常委会召开第22次会议

[2] 国家征税行为涉及每一个纳税人的私有财产权。

当然，征收补偿也有例外情形。倘若风险规避者（Risk-averse Individuals）对其不动产进行了投保，因其不动产被政府征收而想获得政府补偿是不合理的，因为他（她）已经从保险市场获得相应的补偿。

[26] 当然，如果模糊回答，我们似乎可以说，公共利益是指满足共同体内不特定多数人的正向价值利益。[40]但这涉及到政府与保险公司之间的关系，理应遵循保险法关于责任追索等相关规定。至于有学者认为，未被补偿的征收也是时常发生的，根据18世纪及以前殖民立法规定，经常发生征收私人财产未被补偿的现象。[11] [英]R.J.沃克：《英国法渊源》，夏勇、夏道虎译，西南政法学院编译，1984年，第39页。笔者以为，在没有或难以通过购买等民事手段获得他人不动产所有权的情况下，他人并没有过错，更不存在违法，但政府基于社会公共利益，强制征收他人不动产所有权，应当按照私法领域中的公平原则足额补偿。

如《物权法》第59 条提到属于本集体成员集体所有、重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。[8]随着我国社会发展，尤其城市化进程推进，征收必然不以人的意志而频繁发生。在我国，土地属于国家所有和集体所有，因而形成了只涉及抽象意义上的集体土地征收和公民个人、法人或其他组织的房屋征收的独具中国特色的征收制度。

并通过协议价购前置程序尽可能充分实现征收补偿的市场价值博弈与共识。李昌庚：《国家所有权理论拷辨》，《政治与法律》2011年第12期，第107页等。[40]但这涉及到政府与保险公司之间的关系，理应遵循保险法关于责任追索等相关规定。另据国务院发展研究中心农村经济研究部的课题组2005 年的调查显示，在农村集体土地的征收过程中，土地增值收益只有20% 到30% 留在乡以下的农村集体，其中农民得到的征收补偿仅占总收益的5% 到10%。

我国《宪法》第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。[42] 因为考虑到单一的年产值标准法不能适应社会发展需要，我国国土资源部于2005年颁布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，要求在各县市统一年产值标准的基础上，再推行区片综合地价标准，即指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。

[29] 从发达国家经验来看，因社会发展需要，公共利益界定经历了公共使用目的（Public Use）的放宽解释过程，但这都受到种种严格限制，并取决于民主机制裁判。笔者建议也可按照市场竞争领域与非市场竞争领域做类似改革与探索。立法模式要么采取概括式规定，比如美国《联邦宪法》的公用目的、法国《人权宣言》的公共需要、德国《基本法》的公共福利、英国《规划与强制购买法》（Planning and Compulsory Purchase Act）提到的地方政府需基于当地经济、社会或环境利益需要等。但在实践中多存在公共利益滥用的征收情形，而致群体性事件等社会冲突频发。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》和拟将制定的《农村集体土地征收与补偿条例》等所谓的市场价格或提高补偿标准等均非完全按照公认的土地市场价值来判断，而是基于当事人之间的利益博弈及其社会维稳形势等诸多不确定非法律因素，或者出现过去一直存在的要价过低，或者可能出现要价过高等现象，也容易产生要奶的孩子，多给点。然而，这又是环环相扣的改革。补偿费用以土地原用途为基础，适当乘以倍数加以计算，此即为年产值标准法。但无论《民法通则》还是《土地管理法》都未明确农民集体所有到底属于谁所有，而集体经济组织或者村委会又到底属于什么？代表谁？如何代表？我国《物权法》试图对此做出回应，但碍于土地产权问题，仍只能做出迂回的文字游戏式回答。

现实国情下，修订《土地管理法》和制定《农村集体土地征收与补偿条例》或类似立法，以提高征收补偿标准和完善征收程序等，或许是当下急需之事。即便我国新近颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了征收补偿的市场价格标准，以及拟将修订的《土地管理法》和《农村集体土地征收与补偿条例》等将会大幅度提高征收补偿标准，虽然将在一定程度上缓解并有助于解决征收矛盾，但若在产权、中央与地方分权以及民主法治等方面缺乏体制支撑的环境下，则仍是头痛医头、脚疼医脚的临时性做法，并不能从根本上解决征收矛盾。

又如德国《基本法》第14 条规定: 剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许等。至于有学者认为，未被补偿的征收也是时常发生的，根据18世纪及以前殖民立法规定，经常发生征收私人财产未被补偿的现象。

另一方面，国有土地上房屋补偿的市场价值实际上包含了土地价值，而且土地价值比重更大。[24]也只有从保护私有财产角度理解公共利益才更具科学性。这也正是许多寻常百姓嘲笑某些文人迂腐的原因所在。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。五、结语 中国法治意义上的征收制度源于西方国家，又受制于现实国情，从而表现出诸多中国特色，而又隐含着诸多困境。至于土地征收补偿涉及的房价是否上涨、政府财政支出、耕地保护、城镇化、地区发展差距、广大农村发展等问题等不应是被征收人私人考虑的问题，而是政府应当考虑的不在同一语境下的话题（限于本文宗旨，在此不予阐述）。

我国通过《宪法》修正案或宪法性司法解释明确征收只适用于不动产，以及征收与征用的区别法律规制，以适应《物权法》等相关立法的发展趋势。换言之，国家对抗公民的权力不得大于公民个人在任何事务中所获收益的权利总和。

三是农村房屋是否能够交易成了本来不应存在的伪命题。[21] 农民首创的农村生产承包责任制即是例证。

也就不难理解我国关于征收立法为何均是从保护抽象意义上的国家利益角度所做出的肯定性规定。（3）进一步完善民主法治。

[25]也有学者认为，公共利益具有不确定性、发展性、开放性和宽泛性等特点，因而法律上不宜直接对公共利益的概念进行界定，这是法律所不能承受之重等。其次，任何征收均需通过议会授权，并由议会来界定公共利益。[44] 综上，笔者认为，解决我国征收补偿问题，从我国现实条件来看，当前急需修订《土地管理法》和制定《农村集体土地征收与补偿条例》或类似立法，做好现有土地等不动产确权颁证工作，提高集体土地征收补偿标准，以与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相协调，保障被征收人尤其农民合法权益。[22] 参见王克稳：《论我国集体土地征收中的被征收人》，《苏州大学学报》2013年第1期，第76页。

[12] 吴一鸣：《英美物权法之大陆法解读》，华东政法大学博士学位论文，2010年，第75页。即便提高补偿款，能否及时足额到位农民手中，也是引起争议的话题。

（本文发表于《学习与实践》2014年第5期） * 李昌庚主持的教育部规划基金项目国家公私产法律制度研究（项目编号：13YJA820022）和江苏省法学会项目国有财产法基本制度研究（课题编号：SFH2013D16）阶段性成果之一。西方国家数百年来经历的过程在皇权思想、传统马克思主义理论和市场经济交杂下的当代中国同时并发，而致我国体制转型、立法思维与私人权利诉求等不相适应，时而发生摩擦。

同样，我国目前正在热议的《土地管理法》修改稿以及拟将制定的《农村集体土地征收与补偿条例》据说将大幅度提高征收补偿标准（甚至达到10倍）也或多或少具有此种现象。虽然这相比较单一的年产值标准而言有所进步，但依然没有充分考虑到土地价值及其增值收益，补偿费用依然偏低。

四、公平补偿的衡量 （一）公平补偿标准及其实践 政府征收给予公平补偿已经成为国际惯例。实践证明，这种补偿标准太低，远远不能补偿被征收人利益损失及其城镇化的社会发展需要。在我国人大功能不足的情况下，加强司法监督显得尤其必要。这已成为美国司法共识。

《宪法》如不修改，容易混淆公众尤其政府官员及其执法人员的分析与决策，前已述及的部分学者观点即是例证。理由如下：一是任何征收补偿的市场价值并不包括全部土地级差收益，也并非都能最大限度弥补被征收人损失，均涉及政府、开发商和被征收人等多重主体利益分配，任何市场主体一般而言都是理性经济人。

在农村集体土地征收过程中，这类单位实际上更多时候不是代表农民，而是代表基层政权或征收方，发生了征收角色错位，依赖土地为生的农民却在土地征收中没有话语权。又如在伊利诺伊州的一个案例中，法院认为某块特定区域内房产税欠缴现象过于严重，严重阻碍了地区的正常发展与公共服务支出，因此已沦为破败地区等。

[3]由此可见，征收需有协议价购前置程序，议会授权和司法审查构成了征收基础，公共利益和公平补偿成为征收的两个关键限制条件。倘若再考虑虚拟的集体等中间层的截留，真正到农民手中的补偿款就更少。